贯彻生态文明理念需要环境法确立系统治理理念，但现行《环境保》第5条规定的综合治理原则因地位与内涵争议而难以担此重任，需要在生态环境法典总则编中确立具有“将生态系统的整体利益纳入考量”内涵的系统治理原则。面对按环境资源要素分立的环境法体系，系统治理原则要求在宏观层面上协调污染防治、自然资源保护等要素立法之间的治理目标与手段，并且在微观层面上拓展规划、环评等各项环境法制度对生态系统整体利益的跨要素保护。生态环境法典编纂应在明文规定系统治理原则的基础上，重点提升总则编基本制度条款的综合性，以及分则各编具体制度条款的协调性，并且在自然生态保护编中完善针对特定生态区域的系统保护规范。

　　2018年入宪的生态文明理念正在持续引发环境法内在价值变革，其中“山水林田湖草沙是生命共同体”的系统治理理念的影响尤其令人瞩目。系统治理理念有其科学基础，生态学的物物相关律揭示了生态要素之间普遍存在的物质与能量交换，这要求法律整体对待影响不同生态要素的污染排放与资源开发利用行为，仅关注单一要素将难以获得预期的规范效果。在此理念指导下，近年来我国环境立法的重点是保护长江黄河、青藏高原等重要流域区域，以及构建以国家公园为主体的自然保护地体系，在特定区域范围内统筹对各类生态环境要素的保护与对各种环境利用行为的规制。但是重要流域区域保与自然保护地法的适用范围有限，无法作用于区域之外的生态系统，本身也面临未充分按照生态系统边界来确定调整范围的质疑。立法者固然可以将更多区域纳入特别保护范畴，但终究有其限度。

　　环境法需在一般原则与规则层面上回应系统治理的需要。系统治理理念要求环境法关注生态系统的结构与功能，统筹关注不同环境要素与资源类型的污染防治规范与资源保护规范。当下迅速推进的生态环境法典编纂工作为在环境法体系整体上落实系统治理理念提供了难得的立法契机。体系化是法典化的核心，作为问题导向的领域法，环境法体系化不同于民法等传统部门法的体系化，不仅要在“法律”的维度上增进体系的逻辑自洽性与价值一致性，也要在“环境”的维度上提升体系的科学性。现有环境法典研究不乏在概念、原则、制度、结构等层面上的体系化创新，但尚缺乏对系统治理原则及其体系展开的深入研究。

　　在此背景下，本文将首先探讨系统治理原则的独立地位与规范内涵，进而分析系统治理原则对环境法体系化的要求，最后提出系统治理原则在生态环境法典编纂中的表达路径。

　　法律原则是法律内在价值的直接表达，也是沟通内在价值与法律规则设计的桥梁。贯彻生态文明理念需要环境法确立系统治理理念，但现行《环境保》第5条规定的综合治理原则因地位与内涵争议而难以担此重任，需要在生态环境法典总则编中确立具有独立地位的系统治理原则。

　　2018年生态文明入宪后，我国环境法的系统治理理念日益清晰。2015年9月中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》对系统治理理念作了经典表述：“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能力，维护生态平衡。”在此基础上，十九大报告进一步提出“统筹山水林田湖草系统治理”，十九届四中全会则提出“统筹山水林田湖草一体化保护和修复”。按照上述认识，生态系统是一个由要素及其要素间的能量流动、物质循环、信息传递构成的整体，并不是各要素的简单叠加，而是在相互联系与相互作用的基础上形成的具有整体功能和作用的复杂系统，其整体性远大于诸要素之和。

　　确立系统治理理念不仅是我国环境法在生态文明时代的重大发展，也是世界各国环境法治发展的共同趋势。从上个世纪八十年始，虽然各国都陆续制定了大量保护水、空气、土壤、动植物以及森林、湿地等环境要素的单项立法，但全世界范围内的生态环境依然在不断恶化。为了遏制生态系统恶化的趋势，各国必须采用更具整体性的环境治理策略来应对生态系统面临的挑战。综合生态系统管理理论正是在此背景下提出的整体性环境治理策略。综合生态系统管理理论是建立在深刻认识生态系统性质、特点和规律的基础上，将其与生态系统管理、法律调控紧密结合的理论。“综合生态系统管理理论强调整体的、参与式的以及一体化的方式，不同于仅关注单个物种的方式。……管理的重点是维持生态系统的自然结构和功能，包括自然系统和重要物种的生物多样性”。欧洲各国在制定环境基本法或环境法典的过程中，大都把贯彻落实综合生态系统管理理论作为重点。在缺少法典化传统的美国，环境法也提倡“一体化多模式”的治理方式，“摒弃碎片化和单一化的治理模式”，“试图以整体的、综合的或协调的方式将多模式治理相连接”。

　　纳入系统治理理念是近年来我国环境立法领域的重要动向。2023年《青藏高原生态保》、2021年《湿地保》、2020年《长江保》均在原则条款明文规定了“系统治理”原则，2023年《海洋环境保》、2022年《黄河保》、2022年《野生动物保》、2019年《森林法》则在原则条款的相关表述中体现了系统治理理念。如《森林法》把培育“森林生态系统”确立为国家目标；《海洋环境保》的陆海统筹原则虽不包含“系统”一词，但体现了系统治理理念在海洋环境保护领域的适用，要求统筹考虑陆源污染、海岸破坏等问题对海洋环境的影响。在此基础上，上述立法在生态安全布局、生态系统保护、生态系统修复等方面规定了进一步的原则性要求，如2022年《野生动物保》对野生动物栖息地保护的强调体现了超越野生动物个体保护的系统治理理念。

　　单行立法层面上的普遍发展趋势需要环境法基本原则层面上的反思与变革。2014年修订的现行《环境保》第5条列举的各项原则中未出现“系统治理”的表述，保护优先、预防为主、损害担责、公众参与等原则都难以在文义上承载系统理念，只有综合治理原则可能包容系统理念的价值追求。在生态环境法典编纂过程中，如何认识综合治理原则与系统治理原则的关系？是否要规定独立的系统治理原则？在回答这些问题之前，首先需要准确理解综合治理原则的规范内涵。

　　2014年《环境保》首次在环境基本法层面上将“综合治理”纳入原则条款，但这并非我国环境法律上的首次规定。在此之前，2001年《防沙治沙法》与2008年《水污染防治法》就已规定“预防为主、防治结合、综合治理”原则。现有研究在综合治理原则的独立地位与规范内涵上存在争议，大致可分为狭释与广释。

　　狭释不认可综合治理原则的独立地位，主张将“预防为主、综合治理”整体理解为处理事前预防与事后治理关系的同一项原则。在2014年《环境保》修订前，我国学者就普遍主张兼顾事前预防为主与事后综合治理。陈泉生教授认为，“预防理当优先，但防治亦不可或缺，只有根据各种具体情况运用各种手段和措施，对环境进行综合整治，才能达到保护和改善环境的目的”。曹明德教授认为，“在生态保护工作中要把防止产生生态环境问题放在首位……对不可避免的或已经发生的环境污染和生态破坏，应采取积极措施进行治理”。在2014年《环境保》规定原则条款后，不乏有学者主张整体解释“预防为主、综合治理”原则。如竺效教授认为，应将新《环境保》第5条所规定的“预防为主、综合治理”理解为一项统一的环境法基本原则，其在学理上的表述就是预防原则，即指对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能带来的环境损害。

　　广释认为综合治理原则不仅配合预防为主原则处理事前预防与事后治理的关系，还包含更为丰富的独立内涵。蔡守秋教授主张将预防为主、防治结合、综合治理原则统称为“污染综合防治原则”，并将之定义为“对污染的整体的、系统的、全过程的、多种环境介质的防治”。全国会法工委则在释义书中进一步主张综合治理原则包括四方面的涵义：“一是水、气、声、渣等环境要素的治理要统筹考虑，如治理土壤污染，要同时考虑地下水、地表水、大气的环境保护；二是综合运用、经济、技术等多种手段治理环境；三是形成环保部门统一监督管理，各部门分工负责，企业承担社会责任，公民提升环保意识，社会积极参与的齐抓共管的环境治理格局；四是加强跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由点上的管理扩展到面上的联防联治。”根据这一解释，综合治理原则不仅具有独立规范内涵，而且规范内涵非常丰富多元，涉及环境治理的对象、手段、主体、范围等各方面。

　　不论是狭释还是广释，都难以确立综合治理原则在环境法原则体系中的规范地位。作为法律规范的一种类型，法律原则不同于政策原则，环境法原则也不同于环境保护原则，本质上是对不同利益之间相互冲突的处理依据，应当能够充当立法与法律适用过程中的价值判断准则。狭释导致综合治理原则失去独立的规范内涵，要求“对已经造成的风险进行防治与其说是一种价值导向，不如说是一种工作的要求和环境保护的原则，对价值体系的建构意义不大”。不仅如此，在《环境保》第5条所列举的其余四项原则均有独立内涵的情形下，综合治理原则的附属地位不符合立法者的意图。若立法者有意将“预防为主”与“综合治理”作为同一项原则，则应在行文方式上体现出来。广释则失之过宽。广释看似全面周到，但过于兼容并包，难以为法律规则设计与适用中的利益衡量提供必要的价值指引，因而消解了法律原则应有的规范属性。从近年来蓬勃发展的环境司法实践来看，保护优先、预防为主、损害担责等原则均在不同程度上成为法院裁判的依据，但综合治理原则很少独立被法院在判决书中援引。正因如此，有学者认为在生态环境法典编纂过程中应当取消综合治理原则的环境法基本原则地位。

　　环境法基本原则应当具备区别于政策原则的价值明确性，区别于其他基本原则的规范层次性，以及区别于具体原则的适用广泛性。综合治理原则具有丰富的价值追求与规范内涵，但因缺乏必要的明确性与层次性而难以担当在生态文明时代表达系统治理理念的规范任务。为妥当实现系统治理理念的原则化，相较于继续沿用争议缠身的综合治理原则，不妨借助生态环境法典编纂契机正本清源规定系统治理原则。

　　第一，系统治理原则具备能够指导利益衡量的价值明确性，区别于内涵模糊的政策原则爱游戏全站。系统治理原则的核心要义是“将生态系统的整体利益纳入考量”，在规则设计与适用时与生态要素的个别利益进行权衡，追求生态环境的整体改善，而非特定生态要素、区域的局部优化。《德国环境法典（专家委员会草案）》第8条明确表达了系统治理原则的核心要义，要求“保护环境和人类的相关措施应考虑到其对环境整体的影响”。《法国环境法典》第L110-1条规定的生态互助原则同样具有考虑生态系统整体利益的内涵，要求“在作出对相关领土的环境产生显要影响的公共决策时，考虑生态系统、生物和自然或人工环境的相互作用”。澳大利亚环境法的生态完整性原则表达了相同的价值追求，经典表述是《澳大利亚政府间环境协定》规定的“生态多样性和生态完整性的保护应该成为一种最基本的考虑”。

　　第二，系统治理原则具备指向环境治理对象的规范层次性，与其他基本原则有明确分工。在《环境保》第５条确立的原则体系中，保护优先原则指向治理目标，预防为主原则指向治理环节，损害担责与公众参与原则指向治理主体。综合治理原则因过于包容而与其他原则重复较多，包括与预防为主原则共同指向全过程治理内涵，以及与损害担责、公众参与原则共同指向多主体治理内涵。相较而言，系统治理原则明确指向治理对象的系统性，考虑环境利用行为对生态系统各要素的整体影响，要求统筹协调影响水体、森林、土地等不同要素的行业、领域监管措施，进而影响治理目标、主体与手段的设计。如《法国环境法典》在生态互助原则的基础上规定了“环境、农业、水产业和森林可持续管理之间的互补性原则”。欧盟环境法的一体化原则则认为，对环境因素的考虑不应仅限于环境法律和政策（污染控制、自然保护等），而应纳入农业、能源、交通、贸易和经济发展等其他部门的法律和政策。

　　第三，系统治理原则具备适用范围的广泛性，符合环境法基本原则的体系地位。对综合治理原则的广释虽然内涵丰富，但具有显著的污染防治法色彩，主要指向对多种污染来源与媒介的多主体、全过程治理。相较而言，系统治理原则目前已经广泛地体现在污染防治、自然生态保领域。在《生物多样性公约》之下，系统治理理念与生态系统方式的发展尤其迅速，目前已经成为修改后的《生物多样性计划》和《2010年爱知生物多样性目标》的核心内容。污染防治法同样不局限对污染来源的综合治理，更要考虑针对污染对象的系统治理。如欧盟《综合污染预防与控制指令》认为，专注于单个要素的传统路径存在导致污染在不同环境要素之间转移、难以考虑多渠道排放对人们健康和环境的整体影响等诸多缺陷，因此环境立法应当采用整合式路径，综合考虑污染排放行为对大气、土壤、水等不同环境要素的整体影响。

　　综上，系统治理原则具有独立规范内涵，要求在环境法规则的设计与适用中不能只单独考虑特定环境利用行为对特定环境要素的影响，而要统筹考虑各类环境利用行为对所处生态系统的整体影响。

　　法律原则作为内在价值的直接表达，不能独立成为执法与司法裁判的依据，需要结合具体事实情境实现制度化与规则化。反之亦然，法律制度需要来自法律原则的支持与证立，从而在整体上形成一个融贯的法律体系。面对按环境资源要素分立的环境法体系结构，系统治理原则不仅要求在微观层面上拓展各项环境法制度对生态系统整体利益的考量，而且要求在宏观层面上协调各类环境要素立法之间的相互关系。

　　虽然各国逐渐认识到针对各类环境要素的污染排放与资源开发利用行为之间存在联系，但并未因此否定按要素分立的基本体系结构，而是在此基础上增进协调衔接。在系统治理原则的指导下，环境法可以在整体上保留要素分立的体系结构，但应根据治理对象的整体性协调各类环境要素法的治理目标与手段，从而全面调整影响不同环境要素的各类环境利用行为。

　　首先，各类环境要素法需要在治理目标设定上考虑生态系统整体保护的需要。现行环境法在直接规制目标上与环境质量目标缺乏应有的联系，即使所有污染源都符合污染物排放标准与总量控制制度，固然可以降低污染排放量，但对提升环境质量的确切贡献并不确定。换言之，不论是污染物排放标准制度还是总量控制制度，若与环境容量或生态系统承载能力脱钩，而仅基于技术或经济可行性等考量因素设计规则，那么即使实现了行为规制目标，也未必符合生态系统整体性保护的需要。在环境监管的早期，由于环境利用行为与理想水平差距较大，按照可行性考量确定控制标准或总量有助于迅速凝聚共识、降低监管成本，如美国联邦环境保护署长期只执行《清洁水法》中以技术标准为基础的条款，忽略直接对水质提出要求的条款。但随着环境监管逐渐深入，只有按照环境质量目标来设定总行为控制目标，综合考虑环境利用行为对生态系统的影响，才能够有效落实系统治理原则。

　　其次，各类环境要素法的治理手段需要相互协调。针对特定环境要素制定污染防治法律规范是各国环境法的普遍做法，污染防治立法采用的“分类规制+一般标准”模式难以充分考量特定生态系统的脆弱程度、污染产业的密度、各种污染物质间的互动等具体情况，不利于整体性保护。自然资源保更是如此。长期以来，自然资源法重在单一资源经济价值的保护，对生态系统整体保护利益的关注不足。这一趋势在近年来发生了变化，2019年《森林法》首次规定“国家以培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统为目标”，2022年《野生动物保》首次在原则条款中纳入“国家加强重要生态系统保护和修复”的表述。虽然如此，现行自然资源法的具体制度设计未能充分体现生态系统保护理念，如《森林法》对森林采伐量的限制依然只要求遵循“消耗量低于生长量的原则”，忽视了通过限制采伐来增进林下动物保护、水土保持等生态系统服务功能的需要。

　　再次，不仅污染防治法与资源保内部的治理手段需要协调，污染防治法与资源保之间也需要治理手段的协调。增加水量是提升水体污染物负荷水平的重要方式，为此水污染监管与水资源分配需要相互合作。我国现行《水法》和《水污染防治法》都旨在保护水环境，但前者主要调整开发利用水资源的行为，后者则以调整排放水污染物的行为为主，立法者未能综合考虑水量与水质管理在水环境保护上的相互依存关系，未能考虑到二者对水生态环境的整体影响。这一问题在流域环境保护上有集中体现。近年来我国试图通过制定《长江保》《黄河保》《青藏高原生态保》等特殊地理区域的专门立法来增进协调。但是，这些特殊地理区域保的适用范围仅限于生态功能重要、生态环境脆弱的特定区域，无法约束区域之外的环境利用行为，需要在环境法体系的一般性规范层面来协调不同环境利用行为对生态系统的整体影响。

　　除了在宏观层面上协调各类环境要素法，系统治理原则还要求在微观层面上优化各项环境法制度。现行环境立法规定了规划、监测、标准、环评、许可、税费、补贴、交易、应急、修复等各类制度，散见于各部污染防治、自然生态保护立法之中。《环境保》虽被认为是环境法基本制度的主要立法载体，但尚未充分发挥跨要素、跨行为的协调功能。

　　规划是指政府为实现环境保护目标而编制的工作总体安排和实施方案。现行《环境保》第13条规定环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等，并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。该条只是针对环境保护规划这一特定规划类型的规定，难以有效协调流域污染防治规划、土地污染防治规划等各类污染防治规划，以及林业发展规划、自然保护地规划等自然生态保护规划。不仅如此，与相关规划相衔接的表述也未能明确表达考虑生态系统整体保护利益的价值追求，导致各类环境保护规划与资源开发利用规划之间缺乏必要的协调。当下的生态环境分区管控改革实践旨在规划层面推动系统治理，有助于改变这一现状。2024年3月印发的《中央办公厅、国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》明确提出要坚持系统保护的总体要求，“统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”，“强化多污染物协同控制和区域协同治理”，与其他生态环境保护政策协同“实现全域覆盖、跨部门协同、多要素综合的精细化管理”，亟需法律保障。

　　环境影响评价制度是在事前预防阶段控制建设项目与规划环境影响的直接管控制度，具有落实系统治理原则的潜力但尚未得到充分挖掘。现行《环境影响评价法》第2条将“环境影响”具体化为“对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响”，在文义上蕴含生态系统保护理念，但在具体规则设计上，环评的对象主要是污染排放行为，对资源开发利用以及温室气体排放行为的考虑不足。近年来制定或修改的环境单行立法已强化环评制度对自然生态保护的考量，如《湿地保》第25条要求办理环评许可“加强对有关湿地利用活动的必要性、合理性以及湿地保护措施等内容的审查”，《野生动物保》第13条也有要求环评审批征求野生动物保护主管部门意见的规定，需据此完善环评制度。不仅如此，目前环评制度已在政策与实践层面上纳入对气候变化的影响，尤其是新增的碳排放总量。2021年7月生态环境部发布了《关于开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点的通知》（环办环评函〔2021〕346号），目前重庆等地方已经探索开展碳排放评价实践，需总结实践经验拓展环评制度功能。

　　在要素分立且缺乏协调的环境立法体系之下，系统治理原则难以在行政监管层面上得到实现。欧洲学者曾在2004年集中探讨如何落实生态系统方式，与会者认为阻碍生态系统方式实施的因素主要有跨部门因素、法律与执法因素以及经济因素，其中过时的、不一致的法律尤其需要重视。考虑到要素分立与利益异质的行政监管体制，通过立法增进体系化的必要性主要体现在以下两个方面。

　　一方面，行政部门缺乏明确授权而趋于保守。各行政部门管理同一生态系统的不同要素，在各自立法授权下秉持不同的决策机制和传统。由于行政机关的惯性和天生的谨慎心态，许多行政官员虽然声称支持生态系统管理，但仍固守要素分立的传统做法。美国学者认为，由于各土地资源主管部门在现行法律下享有广泛的自由裁量权，在行政层面推行的生态系统管理政策和制度可能不会特别持久，如果国会不通过立法推进改革，预计各部门将继续回避生态系统管理所需的艰难选择。贯彻系统治理原则的体系化立法将向各行政监管部门发出一个清晰明确的信息，即相对于资源使用，生态系统保护应具有相对优先性。这有助于明确行政监管机构之间的管理责任，解决跨越行政管辖边界的生态系统保护问题，并且避免环境监管机关因实施生态系统保护而面临自然资源权利人的反对与诉讼。

　　另一方面，行政部门利益导致跨部门协调困难。各行政部门都有不同的价值理念与利益追求，在要素分立的环境立法下，行政部门需要遵循不同法律机制的不同甚至相互冲突的目标，导致生态系统利用和保护之间的恰当平衡无从实现。不仅如此，行政部门拥有的广泛裁量权力将进一步增大取得平衡的难度。当缺乏立法的必要约束时，不同行政部门在权衡不同价值上秉持不同的路径、机制和传统，这将在事实上阻碍跨部门协调。例如，水资源行政主管部门的主要目标往往是保护资源的经济价值，而非保护资源的生态价值，因此在缺乏立法协调的情形下，水资源行政主管部门在资源保护上的自由裁量权缺乏与环保部门的污染防治权互相配合的动力。因此，要素分立且缺乏协调的环境法将使对生态系统利用和保护的平衡在整体层面上难以落实。

　　面对要素分立与利益异质的行政监管体制，环境立法需按照系统治理原则明确各部门职权职责并增进部门间合作协同，实现环境要素法之间的相互协调与环境法制度内容的系统优化。

　　面对在环境法体系中贯彻系统治理原则的立法需求，当下的生态环境法典编纂为此提供了难得的契机。目前生态环境法典编纂已在采用实质性的编纂模式、适度法典化思路，以及包含总则编、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编的五编制结构上达成基本共识。在此编纂思路下，生态环境法典应在明文规定系统治理原则的基础上，重点提升总则编基本制度条款的综合性，以及分则各编具体制度条款的协调性，并且在自然生态保护编中完善针对特定生态区域的系统保护规范。

　　生态环境法典总则的编纂对增进环境要素法之间的相互协调、实现环境法制度系统优化具有重要意义。总则不仅应当通过“提取公因式”规定基础性环境法规范，从而提升环境法体系的内容全面性和逻辑自洽性，而且应当“跨要素协调”不同环境保护领域立法，促进生态系统的整体性保护。具言之，总则对于有害环境的物质或活动，不应当只针对个别环境要素或资源类型分别加以规范，而应当将生态系统作为一个整体来看待，将污染转移的问题以及环境污染和生态破坏的共同作用纳入考量。

　　首先，明文规定系统治理原则。2014年《环境保》开创了明文规定环境法基本原则的立法例，对后续环境立法与法律实施起到了一定的指导作用，但也不乏反思之声。是否在法律中明确规定法律原则取决于其价值内涵是否具备社会共识基础。我国《民法通则》之所以改变法系民法典的传统体例，首开明文规定民法基本原则的立法例，重要原因在于我国传统社会中缺乏意思自治等理念，不具备自生自发的社会秩序，因而需要通过明文规定来改造社会。环境法作为问题导向的领域法，具有显著的政策法色彩，更需要通过法律原则的明文化来贯彻落实内在价值。相较于预防原则等已在环境立法与实施过程中得到普遍体现的基本原则，系统治理原则的制度基础与实践共识更为薄弱。明文规定系统治理原则有助于让相关主体理解并践行将各种影响生态环境的活动置于同一制度框架、从生态系统整体的结构维持和功能发挥角度进行考量的必要性，并以此确定管理目标、“合法”状态和判断标准，继而推导出各类活动所应遵循的边界、约束和规则。为充分发挥共识塑造功能，同时避免综合治理原则的内涵争议，生态环境法典总则中的系统治理原则应当超越《环境保》第5条的简单列举模式，借鉴《民法典》用专条或至少专款表达“将生态系统的整体利益纳入考量”的规范内涵。

　　第二，通过提炼环境法基本制度协调环境要素法中各项具体制度。环境法基本制度是环境法体系中相互联系、相互配合的若干法律规范基于共通调整手段的有机结合，具有适用广泛性、价值融贯性与规范层次性，应当成为贯彻落实系统治理原则的主要制度依托，协调按照不同环境要素、不同环境利用行为分类构建的制度体系。现行《环境保》规定的环境法制度尚不具备基本制度地位，需要在现行环境立法的基础上提炼创新。

　　一是发挥规划对生态环境系统治理的引领、指导和约束作用。在要素分立的污染防治与自然生态保护监管体制下，规划是政府按照系统治理理念增进跨要素、跨部门、跨区域协调的重要机制，为此总则应当超越要素分立的规划模式，按照生态系统整体保护的需要来协调各类规划。在规划范围方面，总则规划制度不应只适用于环境保护规划或某一特定的规划，而涵盖所有涉及生态环境保护的规划类型，重在协调各类规划形成系统治理的合力。在规划内容方面，不仅要全面涵盖污染防治、生态保护、气候变化应对的目标、任务与保障措施，而且要在目标设定上考虑生态系统整体性保护的需要，据此确定规划中的任务安排与保障措施。在规划衔接方面，生态环境分区管控方案与国土空间规划同为空间尺度的分区规划，但前者聚焦生态环境保护目标而后者目标更加多元，因此前者中涉及国土空间利用的内容需与后者衔接，而后者中涉及生态环境保护的内容需与前者衔接。

　　二是拓展生态环境影响评价制度为落实系统治理原则提供程序保障。不论是建设项目还是规划，对生态环境的影响往往是多元的，不局限于对特定环境要素的污染或生态破坏，为此需在系统层面对生态环境影响进行整体评价。在环评对象方面，从对生态环境有影响的建设项目、规划拓展到政策，这不仅是按照预防原则提前防控风险的要求，也是按照系统治理原则在更大尺度评估生态环境影响的需要。在环评内容方面，在分析、预测和评估生态环境影响的过程中，应当超越要素视野综合评价对生态系统的整体性影响，并且结合相关环境利用行为综合评价对生态系统的累积性影响，是否符合生态环境分区管控方案的要求。在环评程序方面，生态环境主管部门在审批或审查环评文件时应当征求其他污染防治与自然资源监管部门的意见，并且鼓励公众参与，以确保与生态系统整体保护相关的所有利益都得到考虑和解决。

　　除了在总则编设置综合性规范，采用要素立法模式的分则各编之间也需相互协调。我国生态环境法典的分则部分存在治理手段上的分工：污染控制编主要运用行政手段规制各类污染排放行为，从而通过污染减排来实现生态环境保护目标；自然生态保护编通过物权配置与用途限制来约束各类资源开发利用行为，从而通过生态保护与修复来实现保护目标；绿色低碳发展编则借助市场机制追求源头防控，通过改变生产生活方式来实现保护目标。

　　在系统治理原则下，生态环境法典分则各编之间应设置必要的协调性规范。以水生态系统保护为例。现行《水污染防治法》在2017年修正时首次将“保护水生态”纳入立法目标，并对江河生态流量保障、流域生态环境治理与保护工程建设作了专门规定，还明确“在江河、湖泊设置排污口的，还应当遵守国务院水行政主管部门的规定”。与此同时，现行《水法》在第9、31、32、33条等多处提到政府与企业的污染防治义务，还在第81条设置了与水污染防治法的衔接条款，体现了水污染防治和水资源保护的协调。这些规定有助于增进污染控制编与自然生态保护编在水生态系统保护上的协调，可在生态环境法典中吸收借鉴并加以整合。此外，应对气候变化需要协同温室气体减排与增加森林、湿地等生态系统碳汇，其中温室气体减排又与许多大气污染物排放同根同源，为此2021年《湿地保》要求政府采取措施增强湿地碳汇功能，2018年《大气污染防治法》则规定了对大气污染物和温室气体实施协同控制的原则性要求。目前我国正在通过政策推行减污、降碳、扩绿、增长协同增效机制，此类符合系统治理原则的政策创新应考虑在法典中作出进一步规定。

　　在各编之间协调治理手段规范的基础上，各编内部也需在治理对象维度上协调不同要素保护规范。在前述的分编结构下，污染控制编、自然生态保护编内部均涉及不同环境要素，尤其后者更是以要素作为主要的类型化标准。可以野生动物保护部分为例说明如何协调要素保护规范。野生动物的物种保护与栖息地保护具有紧密联系，我国《野生动物保》在2022年修订后首次明确提出“加强重要生态系统保护和修复”理念，在生态系统层面上统筹野生动物及其栖息地保护，明确国家保护义务与任何组织和个人不得破坏的义务，并设专章建立野生动物及其栖息地的调查监测评估、保护名录制度，以及要求在规划编制、环评审批中考虑对野生动物及其栖息地保护产生的整体影响。在司法实践中，法院已在绿孔雀案等典型案件中充分考量水电站建设对物种栖息地的不利影响，进而作出了有利于生态系统整体保护的判决。这些立法与司法实践中的突破创新应当为设计各编内部的协调性规范提供充分借鉴。

　　要素立法的局限性难以通过总则的综合性规范与分则的协调性规范完全克服。为提供生态系统层面的保护，各国环境法的共同发展趋势是制定生态区域保，突破按照行政区域和部门进行管理的模式，通过跨区域和跨部门管理来保护生态系统。由于生态系统与行政区划在边界范围上不尽一致，因而需要打破传统立法体制，通过特别立法和体制机制创新构建对应不同生态系统的“生态区域”治理单元。生态区域保护的核心要义在于因“地”制宜，根据作为保护对象的特定生态系统的客观状况、结构特点和保护需求制定契合该特定区域的、有别于一般规定的行为规则和实施机制。此外，针对目前部门分治的生态环境管理现状，在立法层面上确立特定部门享有协调各生态要素主管部门之间冲突的行政权力，也是实现跨部门管理生态系统的应有之义。

　　我国的生态区域保已初步具备“一般生态区域法+特殊生态区域法”的基本构造。一般生态区域是指客观存在且具有重要生态系统保护价值的区域，在我国包括长江流域、黄河流域、青藏高原等。一般生态区域保重在生态系统尺度上协调各类环境监管与保护措施，如《长江保》旨在突破《水污染防治法》《水法》等多部涉水法律面临的行政区划边界限制与部门职责分工制约爱游戏综合，统筹考虑流域生态系统中各类环境污染排放、资源开发利用行为之间内在联系，协调生态环境、水行政、自然资源、农业农村等相关部门的监管权责。不同于一般生态区域，特殊生态区域又称生态保护区域，是指依法创设并具备严格保护价值的区域，以国家公园、自然保护区等自然保护地为代表。特殊生态区域保需明确规定设立与边界划定程序，设置或指定统一的管理机构，并且严格限制环境开发利用行为。

　　现行生态区域保的实然与应然之间尚存差距，亟需借助生态环境法典编纂的契机理顺体系构造。在一般生态区域保方面，具备生态系统保护价值的重要流域、区域并不只有长江黄河与青藏高原，“一区一法”模式虽然在适应区域特点的深度上有优势，但适用范围的广度不足，多数生态系统仍受制于传统立法体制，主要由所在各省市分别立法，难以真正实现跨行政区划与跨部门的协调。为此，可以在生态环境法典的自然生态保护编中确立流域保护的一般规定，甚至更具一般性的生态区域保护规范来保护具有代表性且面临重大威胁的生态系统。此类规范重在确立保护生态系统所需的管理，已有行政机关来对指定生态系统进行有意义保护的标准和程序，具体制度设计可从现行的《青藏高原生态保》《长江保》《黄河保》等立法中提取公因式。

　　在特殊生态区域保方面，需要全面梳理现行立法中的各种生态保护区域类型，共同致力于系统治理。其中自然保护地是当下改革的重点，需要妥当处理法典与单行立法之间的关系。党的二十届三中全会明确要求“全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”且“全面推进各项工作法治化”，随着国家公园的不断设立与自然保护地整合优化的不断推进，自然保护地体系改革与法治之间的紧张关系亟待立法回应。考虑到《国家公园法》也属十四届全国会立法规划的第一类项目，生态环境法典应当提供自然保护地领域的一般法规范，重点规定自然保护地法的基本制度，为改革后的各类自然保护地保护与管理实践提供基本法律依据，将特定自然保护地的具体规则留待单行立法规定。

　　生态环境法典编纂应当在总则编中确立具有“将生态系统的整体利益纳入考量”内涵的系统治理原则，要求环境法规则的设计与适用不能只单独考虑特定环境利用行为对特定环境要素的影响，而要统筹考虑各类环境利用行为对所处生态系统的整体影响。系统治理原则要求通过立法完善按环境资源要素分立的环境法体系，在宏观层面上协调污染防治、自然资源保护等要素立法之间的治理目标与手段，并且在微观层面上拓展规划、环评、许可等各项环境法制度对生态系统整体利益的跨要素与跨部门保护。生态环境法典编纂应在明文规定系统治理原则的基础上，重点提升总则编基本制度条款的综合性，以及分则各编具体制度条款的协调性，并且在自然生态保护编中完善针对特定生态区域的系统保护规范。